La potestad sancionadora de la administración pública es el
poder jurídico que permite castigar a los administrados cuando éstos lesionan
determinados bienes jurídicos reconocidos por el marco constitucional y legal
vigente, a efectos de incentivar el respeto y cumplimiento del ordenamiento
jurídico y desincentivar la realización de infracciones. El procedimiento
sancionador en general, establece una serie de pautas mínimas comunes para que
todas las entidades administrativas con competencia para la aplicación de
sanciones a los administrados las ejerzan de manera previsible y no arbitraria.
En ese sentido, el artículo 246 del TUO
de la Ley 27444 establece los principios de la potestad sancionadora.
Debe tenerse en
cuenta además que en todo procedimiento administrativo deben respetarse los
principios del procedimiento administrativo señalados en el artículo IV del título preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Principio del debido procedimiento y el derecho de
defensa
El numeral 3 del
artículo 139º de la Constitución Política del Perú establece, como principio de
la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela
jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos
principios “(…) no solo se limitan a las
formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los
procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso
está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas
de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los
procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén
en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del
Estado que pueda afectarlos. (…).”
Los administrados
gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento
administrativo. Conforme a los establecido en el numeral 1.2 del artículo IV
del Título Preliminar del TUO de la Ley N°27444, tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser
notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer
argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir
pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del
debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en
cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
Le exigencia del
respeto irrestricto de tales derechos y garantías adquiere una dimensión mayor,
toda vez que en ellos “los derechos de los administrados son más profundamente
influidos por la decisión de la administración”. Por lo que sin un órgano
administrativo omite el cumplimiento de una actuación positiva destinada a la
protección de los derechos fundamentales de la persona frente a actos del
propio Estado, habrá incurrido en la omisión de su deber de protección de
derechos fundamentales y, en consecuencia, los habrá afectado.
Respecto al ejercicio
de la potestad disciplinaria, el Tribunal Constitucional ha emitido
pronunciamiento señalando que: “(…) está
condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los
principios constitucionales y, en particular de la observancia de los derechos
fundamentales. Al respecto, debe resaltarse al vinculatoriedad de la
administración en la prosecución de procedimientos administrativos
disciplinarios, al irrestricto respeto de los derechos fundamentales procesales
y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad,
proporcionalidad, interdicción de arbitrariedad) que los conforman”.
En conclusión las
entidades públicas al hacer ejercicio de su potestad sancionadora, están
obligadas a respetar el debido procedimiento administrativo y las garantías que
de él se desprenden; de los contrario el acto administrativo emitido soslayando
tal derecho carecería de validez.
Para el Tribunal
Constitucional, dicho principio tiene tres niveles concurrentes de aplicación. El
primero de ellos supone que todos los administrados tienen el derecho a la
existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones
administrativas que les conciernan. Por otro lado, de forma correlativa, el
Tribunal sostiene que la Administración Pública tiene el deber de producir sus
decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento,
de modo que está prohibida la producción de actos administrativos de plano o
sin escuchar a los administrados. Ello también implica que, desde el origen
mismo del procedimiento, la Administración Pública debe brindar a los
administrados la oportunidad de tener participación útil y oportuna.
Mediante Resolución
de Sala Plena Nº 001-2012-SERVIR/TSC publicado en el Peruano en 18 de mayo
2012, el Tribunal del Servicio Civil estableció la observancia obligatoria relativo a la aplicación del principio del
debido procedimiento administrativo en los procedimientos disciplinarios
seguidos por las entidades empleadoras al personal a su servicio y al derecho
de defensa en el marco del régimen laboral del D. Leg. Nº 276 y su Reglamento
aprobado por D.S. Nº 005-90-PCM. El
Tribunal indica que hay una considerable cantidad de expedientes en apelación
en el que se advierte la vulneración del
debido procedimiento administrativo y de los derechos contenidos en el
principio del debido procedimiento administrativo, como son el derecho a
exponer argumentos, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada
y fundada en derecho. Ante ello el
Tribunal acuerda emitir este precedente de observancia obligatoria. Señalando
que el conjunto de derechos que integran
el denominado derecho al debido proceso son entre otros: Derecho a la
presunción de inocencia. Derecho a la información del estado del proceso.
Derecho a la Defensa. Derecho a un proceso público. Derecho a la libertad
probatoria. Derecho a la debida motivación de las sentencias o resoluciones.
Derecho a la cosa juzgada. Derecho a la tutela jurisdiccional. El Tribunal
considera la correcta interpretación de las normas que regulan el principio del
debido proceso seguidos en el marco del D. Leg. Nº 276 y su Reglamento por
parte de todos los órganos y ámbitos del sistema de Recursos Humanos, para
permitir al servidor el ejercicio irrestricto de su derecho de defensa en forma
previa a la imposición de una sanción disciplinaria.
Esta Resolución de
Sala Plena Nº 001-2012-SERVIR/TSC, con respecto al derecho a exponer
argumentos se refiere al derecho del
administrado a ser oído por la autoridad que comprende: Derecho a la publicidad
del procedimiento, así como los actuados de los mismos. Oportunidad de que
expresen sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo. Derecho a
hacerse patrocinar por abogado. Derecho a imponer los recursos administrativos
que sean pertinentes.
Respecto al derecho a
ofrecer y producir pruebas en cumplimiento
de los principios de impulso de oficio y
verdad material regulados por la Ley del Procedimiento Administrativo General,
por los cuales en el procedimiento administrativo la actividad probatoria no es
exclusiva de los administrados que son parte del procedimiento, sino que
vincula también a la administración, pudiendo afirmarse que es ésta última
quien tiene la carga de la prueba.
Respecto de la prueba el contenido es el siguiente: Derecho a que toda prueba
razonablemente propuesta sea producida en el ámbito del procedimiento. Derecho
a que la producción de la prueba sea efectuada antes que se adopte decisión
alguna sobre el fondo de la cuestión. Derecho a controlar la producción de la
prueba hecha por la administración. Derecho a que se apliquen los principios de
carga de la prueba específicos para el ámbito del procedimiento administrativo.
Con relación al
derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho constituye
uno de los requisitos de validez del acto administrativo, por el cual acto
administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico.
Principio de legalidad
Las autoridades
administrativas están obligadas a actuar con respeto a la Constitución, la ley
y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas, acatando las
disposiciones legales de nuestro ordenamiento jurídico en su integridad y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. Al respecto se debe precisar que, a
diferencia de lo que sucede con los particulares, a quienes rige el principio
de autonomía de la voluntad; en aplicación del principio de legalidad, la
administración pública solo puede actuar cuando se encuentre habilitada por
norma legal específica.
En cuanto al
principio de legalidad, Morón Urbina precisa que este principio se desdobla en
tres elementos esenciales e indisolubles: “(…)
la legalidad formal, que el sometimiento al procedimiento y a las formas; la
legalidad sustantiva, referente al contenido de las materias que le son
atribuidas, constitutivas de sus propios límites de actuación; y a legalidad
teleológica, que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador
estableció , en la forma tal que la actividad administrativa es una actividad
funcional”.
Por
eso al momento de emitir un acto administrativo, las autoridades
administrativas deben actuar teniendo en cuenta el concepto elemental de acto
administrativo establecido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título
Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444, que establece que “Las autoridades administrativas deben actuar
con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades
que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas”. En tal contexto, la sujeción a dicho principio obliga a las
entidades estatales a realizar solo aquello que esté expresamente normado, lo
que es una garantía para los administrados frente a cualquier actuación
arbitraria. En idéntico sentido, el ejercicio de la potestad administrativa
para resolver los recursos y solicitudes planteadas por los administrados está
delimitado por el conjunto de normas y principios que constituyen el marco de
actuación de la Administración.
De ahí que, diferencia de lo que sucede con los particulares,
a quienes rige el principio de autonomía de la voluntad, en aplicación del
principio de legalidad, la Administración Pública debe encausar su actuar solo
cuando se encuentre habilitada por norma legal específica. En otros términos,
mientras que los particulares están habilitados de hacer todo lo que la ley no
prohíbe, las entidades que integran la Administración Pública, entre las cuales
se encuentra la Entidad, solo puede hacer lo que la ley expresamente les
permite.
Principio de Tipicidad
Por el principio de
tipicidad solo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por
norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede
imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén
previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
El principio de tipicidad constituye una dimensión del
principio de legalidad, y que en el marco de los procedimientos administrativos
disciplinarios ha sido previsto en el numeral 4 del artículo 246º del TUO la
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por
Decreto Supremo Nº 006- 2017-JUS, donde se establece que solo constituyen
conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales,
sin admitir interpretación extensiva u análoga.
El Tribunal
Constitucional, en relación al principio de tipicidad, ha señalado que “se
constituye como la precisa definición de la conducta que la ley considera como
falta, resultando éste el límite que se impone al legislador penal o
administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean
éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión
suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo
bajo amenaza de sanción de una determinada disposición legal”. Agrega que: “la
descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción
administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos;
el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, la conductas
deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en
relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder
predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por
lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan
una actuación librada al «arbitrio» de la administración, sino que ésta sea
prudente y razonada”.
El principio de tipicidad
constituye un límite de la potestad sancionadora del Estado que exige, cuando
menos, que las normas que prevean faltas, si bien no tengan una precisión
absoluta, describan con suficiente grado de certeza la conducta sancionable.
Por lo que existe una obligación por
parte de las entidades públicas, tanto
al momento de iniciar un procedimiento administrativo disciplinario, como al
momento de resolver la imposición de una sanción, de precisar cuál es la
correspondiente falta que se ha cometido, señalando de manera expresa cuál es
la norma o disposición que se ha
incumplido la misma que debe tener correlato, correspondencia, causalidad con
la sanción a imponerse. No se trata simplemente de acomodar artículos o forzar
y cuadrar supuestas faltas violentándose las garantías elementales.
Asimismo, se debe precisar los deberes, obligaciones y/o prohibiciones que el servidor habría transgredido, así como
describir detalladamente los hechos supuestos de infracción.
El principio de tipicidad también impone a las autoridades del procedimiento
la obligación de realizar una operación de subsunción, expresando así
los fundamentos por los que razonablemente el hecho imputado se adecua al
supuesto previsto como falta. La descripción legal realizada deberá concordar
con el hecho que se atribuye al servidor.
De esta manera, el principio de tipicidad constituye un
límite a la potestad sancionadora del Estado que exige, cuando menos:
(i)
Que,
las normas que prevean faltas, si bien no tengan una precisión absoluta,
describan con suficiente grado de certeza la conducta sancionable.
(ii)
Que,
las entidades públicas, tanto al momento de iniciar un procedimiento
administrativo disciplinario, como al momento de resolver la imposición de una
sanción, señalen de manera expresa cuál es la norma o disposición que se ha
incumplido y la falta consecuente falta cometida.
(iii)
Que,
las autoridades del procedimiento realicen una operación de subsunción,
expresando así los fundamentos por los que razonablemente el hecho imputado se
adecua al supuesto previsto como falta. Como es lógico, la descripción legal
deberá concordar con el hecho que se atribuye al servidor.
Por ejemplo en los actos de inicio del procedimiento sancionador debe
advertirse que se haga una descripción detallada de los hechos que configuran
las faltas imputadas, debiendo encontrarse el análisis que realiza el
instructor para determinar que el hecho se subsume en las faltas imputadas y
debe encontrarse el razonamiento lógico jurídico que permite inferir que el
hecho encuadra en la descripción hecha en las normas atribuidas.
No es apropiado que la entidad se limite en describir de manera ambigua,
genérica y aislada un listado de hechos por los cuales se instaura el
procedimiento administrativo disciplinario sin precisar cómo estos hechos
tienen relación con las normas imputadas. La situación así descrita constituye
una vulneración del principio de tipicidad porque no se cumple con detallar en
forma clara y específica los hechos por los cuales se instaura el procedimiento
administrativo disciplinario, lo que impide que el servidor realice sus
descargos de modo adecuado, lo que implica la vulneración del debido
procedimiento.
Sobre los Principios de proporcionalidad y
razonabilidad
El principio de razonabilidad y proporcionalidad se
encuentran reconocidos de manera expresa en el último párrafo del artículo 200º
de la Constitución Política del Perú: “Cuando
se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos
o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y
la proporcionalidad del acto restrictivo…”.
En aplicación de este
principio, las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen
obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la
facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
Las autoridades deben
prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para
el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin
embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento
calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en
orden de prelación se señalan a efectos de su graduación.
El régimen disciplinario de la Ley Nº 30057, en el artículo
87º establece la determinación de la sanción a las faltas, la norma aludida precisa que las sanciones se
aplican de forma proporcional a la falta cometida:
“La sanción aplicable
debe ser proporcional a la falta cometida y se determina evaluando la
existencia de las condiciones siguientes:
a) Grave afectación a
los intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos por el Estado.
b) Ocultar la comisión
de la falta o impedir su descubrimiento.
c) El grado de
jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta, entendiendo
que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializadas sus
funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y
apreciarlas debidamente.
d) Las circunstancias
en que se comete la infracción.
e) La concurrencia de
varias faltas.
f) La participación de
uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas.
g) La reincidencia en
la comisión de la falta.
h) La continuidad en la
comisión de la falta.
i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso”.
No solo basta señalar que se ha tomado en cuenta los
criterios de proporcionalidad para determinar la sanción a imponer, sino que
estos deben ser desarrollos conforme lo establece el marco normativo aplicable,
pues de lo contrario la decisión no estaría suficientemente motivada.
La razón de establecer parámetros claros para la
determinación de una sanción, como los indicados en el referido artículo 87º se
vincula con el reconocimiento del principio de interdicción de arbitrariedad,
el cual constituye una máxima de derecho dentro de un Estado Constitucional
que, en una de sus diversas aristas, impide a los poderes públicos cometer
actos carentes de razonabilidad, que afecten el derecho de los particulares.
Así también lo ha entendido el Tribunal Constitucional cuando precisó que “Al reconocerse en los artículos 3º y 43º de
la Constitución Política del Perú el Estado Social y Democrático de Derecho, se
ha incorporado el principio de interdicción o prohibición de todo poder
ejercido en forma arbitraria e injusta. Este principio tiene un doble
significado: (i) en un sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece
como el reverso de la justicia y el derecho; (ii) en un sentido moderno y
concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de fundamentación objetiva,
lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir de base a
toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón de
explicarlo”.
El Tribunal Constitucional, al desarrollar el principio de
proporcionalidad y razonabilidad, ha señalado que: "(...) el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración
respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras
que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del
principio de proporcionalidad con sus tres sub principios: de adecuación, de
necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación”.
Agregando además que, "(...) el
establecimiento de disposiciones sancionatorias, tanto por entidades públicas
como privadas, no puede circunscribirse a una mera aplicación mecánica de las
normas, sino que se debe efectuar una apreciación razonable de los hechos en
cada caso concreto, tomando en cuenta los antecedentes personales y las
circunstancias que llevaron a cometer la falta. El resultado de esta valoración
llevará a adoptar una decisión razonable y proporcional”.
Respecto a la vulneración del principio de proporcionalidad y
razonabilidad, el Tribunal Constitucional ha señalado que al imponerse una
sanción que no guarda proporción a la gravedad de la falta, se vulnera el
derecho al debido proceso administrativo.
De modo que, el principio de razonabilidad y proporcionalidad
constituyen un límite a la potestad sancionadora del empleador, que garantiza
que la medida disciplinaria impuesta guarde correspondencia con los hechos. Lo
que implica que la entidad, luego de que haya comprobado objetivamente la
comisión de la falta imputada, deba elegir la sanción a imponer valorando
elementos como la gravedad de la falta, los antecedentes del trabajador, el
cargo desempaño u otros, de modo que la sanción resulte menos gravosa para el
impugnante.
Por su parte, el numeral 1.4 del Artículo IV del TUO Título
Preliminar, así como el numeral 3 del artículo 246º de la Ley Nº 27444
establece al principio de razonabilidad, como principio del procedimiento
administrativo, por el cual las decisiones de la autoridad administrativa
cuando impongan sanciones o establezcan restricciones, entre otros, deben
efectuarse manteniendo la debida proporción entre éstas y el incumplimiento
calificado como infracción, debiéndose tener en cuentas los medios a emplear y
los fines públicos a ser tutelados.
Principio de Irretroactividad
Debe tenerse en consideración la aplicación del principio de
irretroactividad establecido en el numeral 5) del artículo 246º del Texto Único
Ordenado de la Ley Nº 27444–Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, el cual señala lo siguiente: “Son aplicables las disposiciones
sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta
a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las
disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al
presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la
infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción. (…)”.
El citado principio contempla que se deben aplicar las normas
sancionadoras vigentes al momento de la comisión de la infracción, salvo que la
norma sobre plazos de prescripción (entre otras) posterior le sea más favorable
al infractor.
Respecto a la denominada retroactividad benigna, Morón
Urbina19 precisa que: “(…) si luego de la
comisión del ilícito administrativo, en los términos de la norma preexistente,
se produce una modificación legislativa, y la nueva norma es, en su
consideración integral, más benigna para el administrado, entonces deberá ser
dicha ley aplicada al caso por serle más favorable o benigna, pese a no haber
regido al momento en que se ejecutara el ilícito administrativo (…).
Si la norma posterior
contempla una sanción más benigna, establece plazos inferiores de prescripción,
deroga el carácter ilícito de la conducta, si modifica los elementos del tipo
de modo que no aplique a los hechos incurridos, o si establece plazos
inferiores de prescripción será de aplicación al caso concreto la norma
posterior de manera retroactiva. En todo caso, para adoptar la decisión la
autoridad debe plantearse hipotéticamente la decisión sancionadora que
adoptaría con uno y con otro marco legal y decidirse por la que en definitiva y
de manera integral arroje los resultados más convenientes o beneficiosos para
el infractor”.
Las disposiciones
sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto
infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la
infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto
de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
Principio de impulso de oficio, verdad material y
la presunción de inocencia
Las autoridades deben
dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o
práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y
resolución de las cuestiones necesarias.
Los numerales 1.3 y 1.11 del artículo IV del Título
Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444, reconocen los principios de impulso de
oficio y verdad material, respectivamente; según los cuales, la autoridad
administrativa tiene la obligación de ejecutar todos los actos convenientes
para verificar los hechos que motivan su decisión, siendo imperativo que
realicen todas las medidas probatorias que permitan obtener una conclusión
acorde a la realidad.
En torno a la
presunción de inocencia Sobre ello, debemos recordar que el literal e) del
numeral 24 del artículo 2º de la Constitución Política Vigente, reconoce al
principio de presunción de inocencia como un medio para garantizar la libertad
y la seguridad de la persona, y que prescribe el derecho a ser considerado
inocente hasta que se determine judicialmente su culpabilidad. Si bien este
principio nace como una prescripción que vincula a los hechos atribuibles en el
marco de los procesos judiciales, resulta necesario recordar que el Tribunal
Constitucional ha precisado que: “(…) el derecho fundamental a la presunción de
inocencia […], se proyecta también, a los procedimientos donde se aplica la
potestad disciplinaria sancionatoria. Este derecho garantiza en el ámbito de un
proceso la ausencia de toda sanción si no se ha probado fehacientemente la
comisión de la infracción imputada. La potestad disciplinaria que detenta la
entidad demandada no se puede aplicar sobre una presunción de culpabilidad,
sino por el contrario, cuando se ha demostrado con pruebas idóneas la
responsabilidad del imputado en la infracción atribuida”.
En esa línea, cabe resaltar lo que el Tribunal Constitucional
ha señalado con relación al principio de presunción de inocencia: “(…) el
principio de presunción de inocencia se despliega transversalmente sobre todas
las garantías que conforman el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Y,
mediante él, se garantiza que ningún justiciable pueda ser condenado o
declarado responsable de un acto antijurídico fundado en apreciaciones
arbitrarias o subjetivas, o en medios de prueba, en cuya valoración existen
dudas razonables sobre la culpabilidad del sancionado. El contenido esencial
del derecho a la presunción de inocencia, de este modo, termina convirtiéndose
en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por parte del juez,
puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para
declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”.
Se concluye que toda persona tiene derecho a la presunción de
su inocencia, hasta que se demuestre lo contrario. Es decir, ninguna persona
puede ser sancionada sin la existencia de pruebas que generen convicción sobre
la responsabilidad que se le atribuye. En ese sentido, la sala del Tribunal
Servir considera pertinente referir que “en el desarrollo del procedimiento
administrativo general se asume que, en virtud del principio de verdad
material, la carga de la prueba recae básicamente en la Administración, dado
que ésta asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolución
respecto de la petición del administrado, y también asume un rol de parte interesada,
en virtud de su función de servicio de los intereses generales. Sin embargo,
ello no enerva la aplicación del principio general de la carga de la prueba en
materia procesal, mediante el cual se indica que quien afirme un hecho debe
probarlo. En tal sentido, cuando en un procedimiento un administrado formula
una petición, o absuelve el cargo de una denuncia formulada en su contra, debe
acompañar las pruebas que sustenten los hechos alegados en su pretensión frente
a la Administración. Sin embargo, la aplicación de los principios de verdad
material, y de impulso de oficio en el procedimiento administrativo, hacen que
sobre la Administración también recaiga un deber específico de realizar las
actuaciones necesarias para obtener la convicción suficiente que le permite
emitir un pronunciamiento. En tal virtud, en los procedimientos administrativos
lineales, la autoridad administrativa no solo debe ajustarse a las pruebas
ofrecidas y actuadas por las partes, esto es, al principio de la carga de la
prueba en sede procesal civil donde el Juez debe necesariamente constreñirse a
juzgar según las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), sino que
debe también atender a los principios de impulso de oficio, y de búsqueda de la
verdad material. Es así, que la doctrina entiende que corresponde a los órganos
que intervienen en el procedimiento administrativo, realizar las diligencias
tendientes a la averiguación de los hechos que fundamentan la decisión”.
Por lo indicado evidentemente, los principios de impulso de
oficio y verdad material constituyen medios de satisfacción del principio de
presunción de inocencia, pues solo en la medida en que la Entidad haya
comprobado objetivamente que el servidor cometió la falta que le fue atribuida,
se le podrá considerar culpable y corresponderá la sanción del caso. Por ello,
es obligación de la Entidad agotar todos los medios posibles para determinar su
culpabilidad en resguardo de la función pública, estando proscrito imponer
sanciones sobre parámetros subjetivos o supuestos no probados.
Esta forma en la que debe operar la administración pública
guarda vinculación con el principio de interdicción de arbitrariedad, el cual
constituye una máxima de derecho dentro de un Estado Constitucional que, en una
de sus diversas aristas, impide a los poderes públicos cometer actos carentes
de objetividad y razonabilidad que afecten el derecho de los particulares. Así
también lo ha entendido el Tribunal Constitucional cuando precisó que “Al reconocerse en los artículos 3º y 43º de
la Constitución Política del Perú el Estado Social y Democrático de Derecho, se
ha incorporado el principio de interdicción o prohibición de todo poder
ejercido en forma arbitraria e injusta. Este principio tiene un doble
significado: (i) en un sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece
como el reverso de la justicia y el derecho; (ii) en un sentido moderno y
concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de fundamentación objetiva,
lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir de base a
toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón de
explicarlo”.
Es por ello que en el marco de los procedimientos
administrativos disciplinarios, la administración pública debe velar porque se
respeten los diversos derechos de los servidores sujetos a investigación, tal y
como es el principio de presunción de inocencia, lo que obliga a que todo hecho
atribuido como falta deba ser comprobado objetivamente en el procedimiento, de
lo contrario se constituiría una afectación al principio de interdicción de
arbitrariedad.
Por lo tanto, este cuerpo Colegiado (Tribunal de Servir) debe
manifestar que en el desarrollo del procedimiento administrativo se asume que,
en virtud del principio de verdad material, la carga de la prueba recae
básicamente en la Administración Pública, dado que ésta asume un rol decisorio
de los casos, más aun si se tratan de asuntos relacionados a la determinación
de responsabilidad administrativa disciplinaria que podría recortar algunos
derechos de los servidores públicos. Así lo ha establecido al señalar que: “en el desarrollo del procedimiento
administrativo general se asume que, en virtud del principio de verdad
material, la carga de la prueba recae básicamente en la Administración, dado
que ésta asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolución
respecto de la petición del administrado, y también asume un rol de parte
interesada, en virtud de su función de servicio de los intereses generales. Sin
embargo, ello no enerva la aplicación del principio general de la carga de la
prueba en materia procesal, mediante el cual se indica que quien afirme un
hecho debe probarlo. En tal sentido, cuando en un procedimiento un administrado
formula una petición, o absuelve el cargo de una denuncia formulada en su
contra, debe acompañar las pruebas que sustenten los hechos alegados en su
pretensión frente a la Administración. Sin embargo, la aplicación de los
principios de verdad material, y de impulso de oficio en el procedimiento
administrativo, hacen que sobre la Administración también recaiga un deber
específico de realizar las actuaciones necesarias para obtener la convicción
suficiente que le permite emitir un pronunciamiento. En tal virtud, en los
procedimientos administrativos lineales, la autoridad administrativa no sólo
debe ajustarse a las pruebas ofrecidas y actuadas por las partes, esto es, al
principio de la carga de la prueba en sede procesal civil donde el Juez debe
necesariamente constreñirse a juzgar según las pruebas aportadas por las partes
(verdad formal), sino que debe también atender a los principios de impulso de
oficio, y de búsqueda de la verdad material. Es así, que la doctrina entiende
que corresponde a los órganos que intervienen en el procedimiento
administrativo, realizar las diligencias tendientes a la averiguación de los
hechos que fundamentan la decisión”.
En ese contexto, debemos señalar que los testimonios
constituyen pruebas indirectas “al no
identificase con el hecho materia de acreditación, conociéndolo el magistrado
en forma mediata y no directa a través del relato del testigo, infiriéndolo del
testimonio”. Por esta razón, el encargado de valorar un testimonio “debe entonces apreciar su mérito
aisladamente y en concurrencia con otras declaraciones testimoniales y con
otros medios de prueba”. Por ende, es exigencia que al momento de valorar “este medio probatorio debe observarse todos
sus elementos, desde su ofrecimiento hasta su actuación, para así poder extraer
conclusiones, y tiene además que comparar su contenido con otros medios de
prueba que puedan complementarlo, confirmarlo o desvirtuarlo”.
Igualmente, es importante recordar que el Tribunal
Constitucional ha señalado que “no puede
trasladarse toda la carga de la prueba a quien precisamente soporta la
imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está
probado en el procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha
podido probar como descargo en defensa de su inocencia. Por ello, al disponerse
en este caso que sea el propio investigado administrativamente quien demuestre
su inocencia, se ha quebrantado el principio constitucional de presunción de
inocencia que también rige el procedimiento administrativo sancionador,
sustituyéndolo por una regla de culpabilidad que resulta contraria a la Constitución”.
Entonces la Entidad para sustentar su decisión debe realizar
todos los actos que sean necesarios para esclarecer plenamente los hechos
investigados, concluyendo de modo objetivo en la acreditación de la imputación
realizada en contra de la impugnante. Hacer lo contrario significaría que la
Entidad ha vulnerado los principios de impulso de oficio y verdad material
porque no ha agotado todos los medios posibles para determinar de modo objetivo
los aspectos antes referidos; En otras
palabras, cuando las diligencias no son suficientes para la determinación de
pruebas razonables que acrediten la comisión de la falta y, en consecuencia,
sustenten la decisión de sancionar al servidor indiscutiblemente constituye una
trasgresión del debido procedimiento administrativo y a la presunción de
inocencia.
Principio de Non bis in ídem
No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una
pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se
extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del
supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.
La identidad del
sujeto o de persona: Ambas pretensiones
punitivas son ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de
cómo cada una de ellas valore su participación o forma de culpabilidad
imputable.
La identidad de hecho
u objetiva: El hecho o conducta incurrida por el administrado debe ser la misma
en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las
normas les asignen o el presupuesto de hecho de las normas que las contengan.
La identidad causal o
de fundamento: Identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista
superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses
tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los
bienes jurídicos que se persigue resultan ser heterogéneos existirá diversidad
de fundamento, mientras que si son iguales, no procederá la doble punición.
Al respecto, de acuerdo a lo establecido en el numeral 11)
del artículo 246º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 2744411, en adelante el
TUO, el principio de “non bis in ídem” constituye un principio de la potestad
sancionadora administrativa, el cual establece que: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción
administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad
del sujeto, hecho y fundamento. (…)”. De la lectura de la norma citada, se
desprende que el supuesto de hecho para la aplicación del principio de “non bis
in ídem” requiere que se haya impuesto previa o simultáneamente una sanción en
vía penal o administrativa, ante lo cual la Administración Pública no podrá
aplicar sanción, siempre y cuando se cumpla con el requisito de identidad de
sujeto, hecho y fundamento jurídico.
El principio non bis
in idem es entendido en nuestro ordenamiento jurídico como una prohibición de
doble castigo por una misma acción que se considera antijurídica. El Tribunal
Constitucional peruano ha señalado que el non bis in idem es un principio
implícito en el derecho al debido proceso, reconocido en el numeral 3 del
artículo 139º de la Constitución Política del Perú. Ello mismo ocurre aplicando
la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú,
en la medida que el derecho a no ser juzgado o sancionado dos veces por los
mismos hechos se encuentra reconocido en el artículo 14.7 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8.4 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
