La potestad sancionadora tiene sustento
en el concepto de la auto tutela o mecanismo de protección de las actividades
administrativas, encontrandose la Administración Pública con la necesidad de
contar con un régimen que garantice el cumplimiento de las obligaciones
previstas en el ordenamiento jurídico administrativo y castigue su
contravención o incumplimiento. Se fundamenta
en un imperativo general de coerción asignado por ley, con la finalidad
de asegurar el cumplimiento de las normas dirigidas a regular las conductas de
los ciudadanos, siendo un mecanismo de reacción frente a las conductas
infractoras que garanticen su eficacia y cumplimiento. En nuestro ordenamiento
se ha aceptado pacíficamente la facultad de las entidades administrativas para
caracterizar y determinar infracciones y aplicar sanciones en casi todos los
sectores de la vida social que son regulados por el Derecho Administrativo.
Si bien la referida aceptación de la
potestad disciplinaria no se ha visto traducida en un reconocimiento expreso a
nivel de la norma constitucional, el Tribunal Constitucional ha recordado que
la aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del
ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración y en esa medida se
encuentra condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la
Constitución, al respeto de los principios constitucionales y, en particular, a
la observancia de los derechos fundamentales.
Ahora bien, de forma complementaria, en
la jurisprudencia comparada es posible identificar una serie de razones de
índole práctico que fundamentarían la actuación sancionadora de la
Administración a partir de una interpretación de la Constitución:
• Conveniencia de no recargar con exceso
a la administración de justicia con la atención de ilícitos de menor gravedad.
• Conveniencia de dotar de mayor
eficacia al aparato represivo respecto de los ilícitos menores.
• La conveniencia de una mayor
inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los sancionados.
En esta misma línea, en la doctrina se
ha afirmado que la potestad sancionadora atribuida a la Administración se
traduce en un auténtico poder derivado del ordenamiento jurídico y encaminado al
mejor gobierno de los diversos sectores de la vida social que tiene como
principal característica su carácter represivo que se acciona frente a
cualquier perturbación o contravención del orden jurídico.
Así, a pesar de la falta de
reconocimiento expreso en la norma constitucional, la potestad sancionadora
puede considerarse como un poder natural o corolario de las competencias
otorgadas a la Administración Pública en diversas materias, principalmente en las
referidas a la ordenación y regulación de las actividades en la sociedad.
La potestad sancionadora en el TUO de la
Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N° 27444, en Capítulo III del
Título IV regula el procedimiento sancionador, considerándolo un procedimiento
administrativo especial. El
Artículo 245 señala el Ámbito de aplicación Procedimiento Sancionador:
245.1 Las
disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a
cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las
consecuentes sanciones a los administrados.
245.2 Las
disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter
supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales,
incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los
principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el
artículo 246, así como la estructura y garantías previstas para el
procedimiento administrativo sancionador.
Los
procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los
administrados, que las previstas en este Capítulo.
245.3 La potestad
sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la
normativa sobre la materia.
Es a través de esta vía procedimental
que la Administración Pública ejerce su potestad sancionadora siempre limitada por
una serie de principios previstos en el artículo 246° del TUO de la Ley N°
27444 los cuales constituyen una garantía para los administrados así como la
aplicación correcta de los criterios interpretativos para el adecuado desempeño
de la potestad sancionadora.
La justificación del procedimiento
administrativo sancionador es entendida como una garantía esencial a través del
cual los administrados a quienes se les han imputado la comisión de una infracción
administrativa ejercitan sus derechos ante la Administración Pública. De esta
manera es posible señalar que en el procedimiento sancionador deben hacerse
valer verdaderos derechos fundamentales del supuesto administrado infractor.
En ese orden de ideas, el procedimiento
sancionador garantiza que la actuación de la Administración, en ejercicio de su
potestad sancionadora, se lleve a cabo de una manera ordenada, orientada a la consecución
de un fin y respetando un mínimo de garantías para el administrado.
Su importancia presenta una doble
dimensión toda vez que, de una parte, es el mecanismo idóneo que tiene la Administración
Pública para lograr su finalidad pública, mientras que por otro lado es la vía que
permite ofrecer al administrado las garantías adecuadas para la realización de
sus derechos fundamentales.
El procedimiento administrativo
sancionador es aquel mecanismo compuesto por un conjunto de actos destinados a
determinar la comisión o no de una infracción administrativa con la finalidad de
acreditar la responsabilidad del administrado, quien está sujeto a una sanción
si efectivamente ha realizado la conducta infractora.
Como ha sido referido, la especialidad
de dicho procedimiento con respecto al procedimiento administrativo general
deriva de la necesidad de traducir en reglas procedimentales algunas de las garantías
que protegen al administrado de las entidades públicas cuando ejercen el ius
puniendi estatal. De acuerdo con el TUO de la Ley N° 27444 que señala que ninguna sanción administrativa
puede imponerse sin la previa tramitación del procedimiento legalmente establecido.
El referido artículo 245.2° también ha
previsto la aplicación supletoria de las disposiciones que rigen el
procedimiento administrativo sancionador para aquellos procedimientos
establecidos en leyes especiales. Asimismo, ha precisado que aun tratándose de
procedimientos regulados en leyes especiales existe el deber de observar los
principios, estructuras y garantías previstos para el procedimiento
sancionador, no pudiéndose establecer condiciones menos favorables para los administrados.
En esa misma línea, el Tribunal
Constitucional ha hecho referencia a la obligación que tiene la Administración
Pública de observar los principios del procedimiento sancionador en la medida
que estos garantizan el respeto por los derechos del administrado infractor.
Así, citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicho Tribunal ha
señalado que en sede administrativa las entidades públicas no pueden dictar
actos administrativos sancionatorios sin asegurar el cumplimiento de todas las
garantías vinculadas al debido proceso.
